【庆祝人民政协成立75周年】 人民政协主要职能的历史演进

开栏语：今年是中华人民共和国成立75周年，也是人民政协成立75周年。75年来，在中国共产党领导下，人民政协积极投身建立新中国、建设新中国、探索改革路、实现中国梦的伟大实践，走过了辉煌历程。即日起，泸州市政协微信公众号将开设“庆祝人民政协成立75周年”专栏，刊载系列纪念文章，展示人民政协成立75年来的光辉历程和宝贵经验，展现人民政协围绕中心、服务大局、履职尽责的担当作为和精神风貌，向人民政协75华诞献礼。

政治协商、民主监督、参政议政是人民政协的三项主要职能。在人民政协成立75周年之际，对其主要职能的形成发展过程进行梳理，厘清各项主要职能具体涵盖的工作内容，对于更好地学习贯彻习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想，在新时代推动政协工作继往开来具有重要意义。

根据《汉语大词典》，“职能”是指人和事物及机构所能发挥的作用与功能。根据政协章程，政治协商、民主监督、参政议政是人民政协的主要职能。这三项主要职能并非政协诞生之初就如此，其确立经历了一个逐步发展完善的过程。

（一）事先进行协商是新民主主义议事的特点之一，政治协商是人民政协成立之初就具有的职能。政治协商作为“中国人民政治协商会议”这一组织名称的重要组成部分，体现了人民政协的作用，是人民政协的当然职能。1948年4月30日，中共中央委员会发布纪念“五一”节口号，明确提出“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府！”

事先进行协商是新民主主义议事的特点之一，人民政协的成立也是中国共产党同各有关方面充分协商的结果。周恩来同志1949年9月7日向政协代表报告新政治协商会议筹备会常委会关于参加政协第一届全体会议代表人选的协商情况和中国人民政治协商会议组织法、中华人民共和国中央人民政府组织法主要内容时指出：“到开会的时候才把只有少数人了解的东西或者是临时提出的意见拿出来让大家来讨论决定，这是旧民主主义议会中议事的办法。新民主主义议事的特点之一，就是会前经过多方协商和酝酿，使大家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解，然后再拿到会议上去讨论决定，达成共同的协议。”他同时指出：“现在凡是通过普选方式产生出来的会，我们叫做大会，例如人民代表大会。凡是通过协商方式产生的会，我们就叫做会议，例如人民政治协商会议。”

在这次报告中，周恩来同志对当时以及全国人民代表大会召开后政协的职能作了说明，其中协商都是政协的重要职能。他强调：“在全国各地方未能实行普选以前，中国人民政治协商会议和它的地方委员会分别执行全国和地方的人民代表大会的职权”“人民政协全国委员会，便是同中央人民政府协议事情的机构。一切大政方针，都先要经过全国委员会协议，然后建议政府施行。”他强调等全国人民代表大会召开后，“那时中国人民政治协商会议全体会议，才不再代行全国人民代表大会的职权，但是它仍将以统一战线的组织形式而存在，国家大政方针，仍要经过人民政协进行协商。”

1949年9月，政协第一届全体会议召开，以政治协商的形式履行建国程序，宣告中华人民共和国成立。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议召开，这次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定：“我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用”。1954年12月，全国政协二届一次会议通过的政协章程在总纲中规定，参加政协的各单位和个人共同遵守的准则之一是：“密切联系群众，向有关国家机关反映群众的意见和提出建议”；规定政协全国委员会根据政协章程总纲，“就有关国家政治生活和人民民主统一战线的重要事项，进行协商和工作。”

可见，在政协成立之初，协商就是其重要职能，只是没有提出“政治协商”作为政协职能的正式表述。

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（二）政治协商和民主监督从政协成立起就是其开展工作的重要内容，直到1994年在政协章程中被正式确立为政协两大主要职能。以毛泽东同志为代表的中国共产党人在新民主主义革命时期就深刻认识到监督对政党建设和政权建设的重要意义。1945年7月，毛泽东同志在著名的“窑洞对”中回答民主人士黄炎培提出的历史周期率问题时指出：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”

政协成立伊始就有民主监督工作。周恩来同志在1950年6月全国政协一届二次会议第一次党组会上讲话指出：“要让党外人士做到‘知无不言，言无不尽’，使他们在各种会议上敢于说话”“他们说的话不一定都对，但只要有一点好的，我们就应当重视。愿听意见不是一件容易的事，但必须去听，特别是要能听不同的意见。”

1954年12月19日，毛泽东同志邀请各民主党派、无党派民主人士座谈政协工作时，指出政协的五大任务，其中包括“协商国际问题”、“商量候选人名单”、“提意见”“国家各方面的关系都要协商”、“协调各民族、各党派、各人民团体和社会民主人士领导人员之间的关系”“要调整各方面的关系，具体的事是协商候选人名单”等内容。

1956年4月25日，毛泽东同志在《论十大关系》讲话中指出：“究竟是一个党好，还是几个党好？现在看来，恐怕是几个党好。不但过去如此，而且将来也可以如此，就是长期共存，互相监督。”

1956年12月，中共中央批准中央统战部《关于加强政协地方委员会工作的意见》，批语指出：“政协在我国的政治生活中占有重要的地位”“为了继续扩大和巩固爱国主义的团结，进一步发展国家的民主生活，充分实现我党同民主党派、无党派民主人士的互相监督，就必须充分发挥人民政治协商会议和各级协商机构的作用”。

1957年2月27日，毛泽东同志在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》讲话中进一步把“长期共存、互相监督”确立为“方针”。他指出：“共产党同各民主党派长期共存，这是我们的愿望，也是我们的方针”“各党派互相监督的事实，也早已存在，就是各党派互相提意见，作批评。所谓互相监督，当然不是单方面的，共产党可以监督民主党派，民主党派也可以监督共产党。”

1962年4月18日，周恩来同志在全国政协三届三次会议上讲话指出：“今后要把事情搞得更好，大家要共同负责，长期共存，互相监督，民主党派要负起监督的责任。我们把事情报告出来，也作了初步的经验总结，今后根据大家同意的方针和任务去执行。在执行过程中，民主党派要进行监督、提意见。”

1978年12月，中共十一届三中全会召开，政协事业发展进入新时期，“民主监督”逐步被确立为政协的主要职能之一。

1980年12月，中共中央办公厅转发《全国统战部长座谈会纪要》，提出：“政协是我国政治体制中贯彻社会主义民主，实行互相监督的重要形式，它的主要任务应当是实行政治协商和民主监督。”这是民主监督概念在中共中央文件中首次正式使用。

1982年12月，全国政协五届五次会议通过的政协章程规定，人民政协“对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用。”虽然章程并未对政协职能的提法作出明确规定，但刘澜涛同志在关于政协章程（修改草案）的说明中强调：“根据历史经验，人民政协的主要职能是对国家的大政方针和地方重要事务以及群众生活、统一战线内部关系等重要问题进行政治协商，并通过提出建议和批评，发挥民主监督的作用。”这实际上是首次明确了政治协商、民主监督是人民政协的主要职能。

1989年1月，全国政协七届常委会第四次会议通过的《关于政治协商、民主监督的暂行规定》指出：“人民政协的主要职能是对国家的大政方针和地方重要事务以及群众生活、爱国统一战线内部关系等重要问题进行政治协商，并通过提出建议和批评，发挥民主监督的作用。”该规定还首次系统阐明了政治协商和民主监督的目的、主要内容、主要形式及相关要求。

1994年3月修订的政协章程规定：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商和民主监督，组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政”，首次在政协章程中正式将政治协商和民主监督确立为人民政协的主要职能，并增写相关内容首次在政协章程中明确规定政治协商和民主监督的内容和形式。

（三）参政议政最初是作为政协工作的重要内容提出的，直至2004年在政协章程中与政治协商、民主监督一起并列成为政协三项主要职能。1989年12月，中共中央印发《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》提出：“人民政协应当成为各党派、各人民团体、各界代表人物团结合作、参政议政的重要场所。”该《意见》规定了政协政治协商、民主监督的内容，阐述了对人民政协工作的要求，但参政议政尚未从人民政协职能上加以概括。

1990年6月11日，江泽民同志在全国统战工作会议上讲话强调：“要积极支持民主党派和无党派人士参政议政，尊重和发挥他们在政治协商、民主监督中的作用。”

1994年3月，在全国政协八届二次会议上，参政议政被提升为人民政协职能加以认识。这次会议通过的政协章程规定，全国政协和地方政协“组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政”。政协章程修正案指出：“人民政协的政治协商、民主监督具有广泛的内容，包括协商、讨论、建议、批评，以及为此进行的视察、考察、调查研究和提出建议案、提案等各种活动，这些也就是以各种形式参政议政。”

1995年1月，全国政协八届常委会第九次会议通过《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，对“政治协商、民主监督、参政议政的目的”作出规定，明确三者的内容和形式。

1995年3月3日，江泽民同志在参加两会党员负责同志会议上讲话指出，过去两年，政协全国委员会“认真履行政治协商、民主监督、参政议政职能，深入调查研究，积极建言献策”。

1997年9月，中共十五大报告提出，“继续推进人民政协政治协商、民主监督、参政议政的规范化、制度化，使之成为党团结各界的重要渠道。”

2002年11月，中共十六大报告提出，“保证人民政协发挥政治协商、民主监督和参政议政的作用。”

2003年3月3日，胡锦涛同志在两会党员负责人会议上讲话强调：“人民政协要发挥好作用，必须进一步推进政治协商、民主监督和参政议政的制度化、规范化和程序化。这是保证人民政协切实履行职能的重要保证，也是推进政治体制改革的重要内容。”

2004年3月修订的政协章程进一步规范了政协主要职能的表述：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。”首次在政协章程中把“政治协商、民主监督、参政议政”并列为人民政协的主要职能，并增写一款，对参政议政的内容和形式作出规定。至此，人民政协的三项主要职能得到了规范、完整的表述。

（四）三项主要职能的内容和形式在中共十八大以后进一步拓展。中共十八大以来，以习近平同志为核心的中共中央高度重视人民政协工作，强调要进一步准确把握人民政协性质定位，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设。

人民政协在继承中发展、在发展中创新，丰富协商形式、增加协商密度、提升协商成效，紧紧围绕中心、服务大局，认真履行职责，凝聚共识、汇集力量、建言献策，为推动党和国家事业发展作出了新的积极贡献，三项主要职能对应的履职形式不断拓展和深化。

特别是2018年修改政协章程，增加人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构相关表述，对政治协商、民主监督、参政议政相关表述分别进行丰富和完善。2023年修改政协章程，在三项主要职能之后加上关于加强思想政治引领、广泛凝聚共识的表述，为推动新时代人民政协工作创新发展发挥了重要作用。

来源：中国政协杂志